解讀｜中央深改組：開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理試點

　　(轉載自世界環境)中共中央總書記、國家主席、中央全面深化改革領導小組（簡稱中央深改組）組長習近平7月22日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十六次會議并發表重要講話。他強調，改革是一場革命，必須有堅忍不拔的毅力，以真抓促落實、以實干求實效。各地區各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務、督進度、督成效，也要察認識、察責任、察作風，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務不落空，使改革精準對接發展所需、基層所盼、民心所向。

　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、劉云山、張高麗出席會議。

　　會議審議通過了《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》、《關于加強文化領域行業組織建設的指導意見》、《關于認罪認罰從寬制度改革試點方案》、《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》、《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》、《關于各地區各部門開展改革督察情況的報告》。

　　會議指出，開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點，目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制，確保環境監測監察執法的獨立性、權威性、有效性。要強化地方黨委和政府及其相關部門的環境保護責任，注意協調處理好環保部門統一監督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，規范和加強地方環保機構和隊伍建設，建立健全高效協調的運行機制。

　　關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理

　　十八屆五中全會公報提出：加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。

　　這是十八大以來，我國第四個引入“省以下垂直管理”的領域。

　　此前，十八屆三中全會提出要確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。去年的十八屆四中全會又提出探索省以下地方審計機關人財物統一管理。

　　環境保護部部長陳吉寧曾在不同場合多次強調，“生態環境已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。”陳吉寧部長指出，要深刻認識全面建成小康社會目標下完成生態環境保護任務的緊迫性和艱巨性。

　　但在當下，我國環保機構監測監察執法還在實行屬地化管理，由此帶來的諸多問題也被社會各界所詬病。

　　陳吉寧在十二屆全國人大四次會議記者會上介紹，現在實行的是以塊為主的環保管理體制，這面臨很多難以克服的問題。比如一些地方政府重發展輕環保，發展硬、環保軟，有些地方政府的地方保護主義嚴重，干預環保監測監察執法，環保的責任不落實，往往地方政府的責任成為地方環保部門的責任，同時有法不依、執法不嚴、違法不究的現象大量存在，所以必須進行改革。

　　《2008～2010年全國環保系統工作人員違紀違法案件情況統計分析報告》顯示：環境監察占總查處人員數量的30 .6%，主要表現為不認真履行監管職責，利用監察執法權收受賄賂。隨著近幾年環境違法案件追責力度的加大，幾乎每一起案件均有1～2名環境監察人員因監管不力或監管不到位被追責。

　　環境保護部環境監察局相關負責人也曾公開表示，目前環境執法不規范的問題比較普遍。2012年，通過對20008份環境執法檔案的稽查和5417家企業的現場驗證，發現42.6%的《污染源現場監察記錄》存在記錄不規范問題，18 .7%的記錄與企業污染源現場的歷史守法狀態不符，49.9%的行政處罰案卷調查取證材料存在證據不完整、不規范問題。

　　環境保護部環境監測司司長羅毅曾公開表示，環保工作的重點、難點、弱點問題都在縣一級，但縣級監測開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級地區，環境監測質量的管理水平亟須大幅提升。

　　改善生態環境質量，需要嚴格的法律制度，更依賴嚴格執法。

　　一直以來，地方環保部門都是實行地方政府和上級環保部門的“雙重領導”。環保監察隊伍從省到縣（市）分別為環境監察總隊、環境監察支隊和各區、縣（市）環境監察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環保局機關。在現行的環保系統中，省環保廳對市環保局有業務指導關系，但市環保局的人財物則屬市政府管理。

　　“現在人財物都是由地方政府配給，環境監察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里。”一位基層監察執法人員這么形象地比喻了一番。

　　環保部積極推進垂改

　　環保部正在積極推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理，已設立環保機構監測監察執法垂直管理辦事部門“垂管辦”；正在加快研究制定試點方案，試點工作將在年內啟動，將爭取用2到3年左右時間完成改革。

　　陳吉寧在十二屆全國人大四次會議記者會上表示，目前，有十一個省區市提出試點意向。并在一年完成試點工作，力爭2018年完成垂直管理改革。

　　“這項改革不僅是監測監察執法改革，還涉及到省部關系的重新界定，以及審批權限的重新梳理”，陳吉寧說，環保部已會同中編辦和財政部出臺了做好垂管期間有關工作的通知，明確在目前改革剛啟動和改革沒完成之前，各地、各部門怎么做好各自的環保工作，特別是在人、財、物等方面做好平穩的過渡，嚴防出現突擊進人、提拔干部、壓縮環保經費等問題。

　　陳吉寧部長還表示：垂直改革有四個目的：一是要落實地方政府及其相關部門的環保責任，這是環保法第六條的規定。二是要解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預。三是要進一步統籌跨區域、跨流域環境管理的問題。四是要規范和加強地方環保機構隊伍的建設。

　　據報道，廣西、河南、河北、上海等省市已開展垂改的準備工作。

　　垂改是否意味地方政府的環境質量責任的弱化？

　　多位環保領域專家認為，實行環保垂直管理有利于打破地方“保護圈”，更好地約束地方政府的行為，保證執法行為的公正性和執行力，提高監測數據的真實性和準確性，糾正上有政策、下有對策、弄虛作假等問題，同時能夠統一執法尺度，避免因執法尺度不統一而導致對責任者懲處力度大相徑庭的不良現象出現，更好地發現地方存在的環境問題，使得違法行為依法得到及時查處。更為重要的是，這一職責的真正落實有賴于強有力的追責，需要明確地方政府監管責任，避免出現地方政府以環保執法體制的垂直管理改革為借口，推卸履行環境質量改善的主體責任。